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设立盛京将军、吉林将军、黑龙江将军、伊犁将军、察哈尔将军、热河将军、绥远将军、定边左副将军、库伦办事大臣、西宁办事大臣及驻藏大臣等衙门。制度井然、治绩可观，“边疆三万里，相安二百年，为历代所不及”（同上，7页）。在这些制度中，尤其以对西藏的治理最为典型，因为地缘上西藏北挟新疆、南临苗夷，是巩固帝国西南和西北边疆的中枢之地，而且在文化上、教化上由于藏传佛教对于整个蒙满地区有着相当大的影响力。
大清帝国的开国君主治理西藏始终着眼于边疆领土，但却从宗教问题入手。通过宗教问题来解决边疆领土，无疑是极富想象力的政治技艺。在西方历史上，我们看到罗马教皇给世俗君主加冕，可在大清帝国，我们看到的是世俗君主给宗教领袖册封，达赖和班禅作为藏传佛教的最高领袖地位实际上来源于世俗君主的加冕，这一传统起源于元朝。在这个册封的背后，大清帝国也认可了藏传佛教类似国教的政治地位。从此皇城根下就有了雍和宫，慈禧太后也就顺理成章成了“老佛爷”。正是依靠宗教羁縻
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