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对于本书讨论的各种威胁，相关的制度集中在联合国体系，这是一种泛泛的看法。管理改革也与国际金融制度相关，当然随着国际货币基金组织和世界银行在气候变化和冲突后重建方面承担越来越大的责任，这些系统的人员招聘、留用和奖励，也都不可避免地需要调整以便适应。这里，我们还是把这个问题的细节考察，留给那些对这些组织具有更多直接经验的分析人员。另外，一方面是行动和政治功能的不断扩大，另一方面则是管理体系的僵化，两者之间鸿沟最大的地方还是在联合国。除了维和行动急剧扩张之外，在过去的十年里，联合国还经历了前所未有地被要求应对发展和安全上的全球性挑战。一方面是复杂的各种授权、行动和预算的增长，另一方面却没有与之相适应的管理体系上的改善。其结果就是，联合国在21世纪应对集体安全问题上无法充分发挥应有的作用。

与联合国安理会的程序改革一样，这个问题看上去也像个技术问题，它通常被看成是个效率或者效力的问题。但是，实际上这是一个权力问题，不仅是因为这个问题已经变成了联合国最强大的成员国（美国）和它的第二大捐资国（日本）的一个持续要求，也是因为管理问题往往是较小的国家在联合国系统中可以真正发挥影响力的地方。

对于联合国内的非美国代表来说，美国执著于管理改革常常显得似是而非。美国以外的绝大多数人都认为，美国议会中的共和党议员在2005年发起针对联合国在伊拉克的“石油换食品”计划中可能存在不当行为所发起的强大攻势，是针对当时任联合国秘书长科菲·安南的一种政治报复。他在美国大选期间所发表的演说，显得他比较倾向*党的候选人。美联储前主席保罗·沃尔克（Paul　Volcker）关于这一丑闻的调查显示，对联合国秘书处官员*行为的指控证据不足，但是却有足够的证据显示联合国安理会成员存在不当行为。

沃尔克确实发现了实质性证据，证明秘书长管理不当，特别是在人事问题上。作为回应，也是在国会和行政当局的强大压力下，安南表示要彻底改革，把秘书长更大的管理权限与更大的责任和监督联系起来。其中的核心是一系列建议，要把管理权限从一个由成员国组成的预算委员会，转移到秘书长本人，从而使他不仅成为这个机构的首席执行官，而且还是它的首席外交官。10美国驻联合国大使约翰·博尔顿负责说服其他联合国成员，要它们相信这些建议中的改革不只是设计出来提升美国在联合国的权力的，但这一工作没有取得明显的成功。博尔顿和他的继任扎尔梅·卡利扎德（Zalmay　Khalilzad）继续推动这些改革，但是一直没有进展。虽然出现了一些不大的变化，但更多的改革方案则是泥牛入海。11

对于联合国的绝大多数成员国来说，管理问题首要的不是关于效率和效力的问题，而是权力的问题。对此，美国的政策一再予以忽视。一目了然的现实是：小国唯一能够对联合国秘书处施加影响的地方就是预算进程。这个进程采取的是一致表决程序，每个成员（绝大多数成员是小国或者是发展中国家）都拥有一票否决权。具有讽刺意味的是，恰恰是美国坚持要这样做的：里根政府在其第一任期引入了这个由联合国秘书处负责的基于一致表决的预算进程。12所以对于那些在联合国安理会没有否决权、在秘书长选拔事务上没有否决权、在主要政治行动上也没有事实上的否决权（美国和其他大国就拥有这种权力）的许多国家来说，唯一可以行使权力的地方就是在预算委员会。这样，美国在说服其他成员国给予秘书长更大的预算控制权方面没有取得什么进展也就毫不奇怪了。　txt小说上传分享

权力与制度：为负责任主权建立有效的国际构架（10）

如果让联合国在管理跨国威胁领域发挥重要的作用，那么要求它高效并具有效力地发挥这种作用，是公平和恰当的。但是这里也同样需要一个全新的开始。最近，联合国秘书长潘基文发起了一个新的倡议，重点在于加强责任建设。在这里，责任有不同解释：在秘书处内部，指管理的责任；在秘书处和成员国之间，指彼此监督的责任；对成员国而言，指履行对联合国承诺的责任。尽管有关这个建议的细节还没有看到相关的详细论述，但它确实提供了一个可行的起点：所有的权力拥有者都被要求具有可信性，而不是试图在没有人关注的讨价还价的情况下，将权力从一个集团转移到另一个集团。至于预算，这种做法设想把预算进程放在阳光之下，每个国家是反对还是赞成某项支出的做法，都可以被仔细地加