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这样，从王公亲贵、大小太监到大臣御史，尽管观点不同，但几乎全都反对袁世凯的改官制，不是到慈禧处哭诉哄闹就是不断上折，天天鸡飞狗跳。向来滥施淫威、杀伐决断的慈禧此时居然也寝食难安，向人诉苦道：“我如此为难，真不如跳湖而死。”

袁世凯可能过高估计了慈禧对自己的信任，在慈禧召见时竟然面奏要求朝廷令守旧大臣退休，结果招致慈禧怒斥，并将参劾他与奕劻的弹章交二人同看。此时，袁才知道自己已成众矢之的，局势非常险恶，慌忙以检阅新军南北秋操为名请调出京，以避锋芒。

袁世凯离京后，慈禧命令其余厘定官制的大臣继续制定改革方案。11月6日，朝廷发布裁定中央官制上谕，少数旧部被裁并，但多数未动，只是改名，军机处仍旧保留而不设责任内阁。最重要的是，在实际所设十一部的十三个大臣、尚书中，满人占七席，汉人仅占五席，蒙古一席，以“满汉不分”的名义打破了“满汉各一”的旧例。虽然以前的“满汉各一”也是满人掌实权，但毕竟在形式上满汉平衡，汉族官员心理上更易接受。形式上的“满汉平衡”被打破，汉族官员的心理平衡也随之被打破。几年后，辛亥革命爆发，不少汉族督抚宣布独立，可能与此不无关系。

这次官制改革，各路权贵、官员你争我夺，种种矛盾更加尖锐、激烈，导致政坛严重分裂。而且，还使人对清廷是否真准备立宪大起疑心，甚至有立宪派直斥其为“伪改革”，“徒为表面之变更”，“袭皮相而竟遗精神”，“竭数月之改革，迄今仍是本来面目，政界之难望，今可断绝”。远在日本东京的梁启超当时写信给康有为说，清廷宣布准备立宪时革命党力量即减弱，而官制改革一出，革命党势力便迅速扩张，也说明了这次行政改革的效果与清廷初衷正相反。事实无情地说明，这次行政改革完全失败。

晚清这两次本想以行政改革推动或导入“宪政”的政治体制改革实践的失败，适足促人“逆向思维”：原以为行政改革只是局部性变革，阻力肯定要小于全局性的政治体制改革，当更容易，其实未必。行政改革将使某些部门和部分官员受益，而另一些部门和部分官员受损，受损部门和官员的抵制、反抗必然十分强烈。甚至保持原待遇不变，也不足以抵消无权的损失，对官员来说，权力大过一切，要裁撤一些部门和一些官员自然难上加难、难以执行。争斗的激烈程度，可能并不小于政治体制改革。而实行宪政的政治体制根本性改革是对从上至下政府所有部门、所有官员权力的监督限制，由于大家都“待遇平等”、一同受“损”，官员们的不满和反抗反可能会相对小得多。在宪政框架下，最高掌权者的权力也同样要受限，其他官员当更无话可说。近代以来，清王朝一次又一次想以并无实效的行政改革代替政治体制改革，殊不知成本和代价其实更高；而最高的成本和代价，则是耽误了政治体制改革的时机而导致自己垮台。

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第8节：为清廷打工的美国外交官（1）

为清廷打工的美国外交官

第一次鸦片战争之后，战败的中国被迫与西方列强签订了一系列不平等条约，标志着以中国为中心的“华夷体系”、“宗藩体系”的崩溃，取而代之的将是现代国际关系中的“条约体系”。不过，这个变化并非一蹴而就、立即实现，对中国来说，这是一个充满了痛苦的缓慢过程。

1858年第二次鸦片战争后签订的《天津条约》，明文规定中国与西方列强遣使互驻。1860年以后，西方列强便纷纷派遣公使常驻北京，而中国却一直未曾遣使出洋。因为清政府一直认为，外国使节驻京本就是对几千年“天朝”体制的破坏；而且，本来是“万邦来朝”，不需“天朝”对外遣使，如果“天朝”再派使臣驻外，便是承认了“条约体系”，自取其辱。

然而，随着中外交涉越来越多，负责处理涉外事务的总理衙门大臣真切地感到，在与外国交涉、谈判中，外国对中国情况非常熟悉，而中国对外国的情况几乎毫无所知，根本原因就在外国在中国驻有使节，而中国没有驻外使节。“近来中国之虚实，外国无不洞悉，外国之情伪，中国一概茫然，其中隔阂之由，总因彼有使来，我无使往。”而且，随着《天津条约》规定的十年修约之期将至，清政府对列强是否会趁机“索要多端”担心不