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却可能是灾难性的。

1　月

16　号，前副总统戈尔出现在电视屏幕上，发表慷慨激昂的演说，大声疾呼美国不能

丢弃它三权分立的优良革命传统。他从当前的国家安全处的窃听案件谈起，得出结论说：“美

国的民主已经处于水深火热之中”。固然，我们有理由怀疑他由于党派之见而夸大其辞，但

是，观众也不得不承认他敏锐的问题意识。美国宪法的精髓，不是某一个具体的法律条文，

而是它所构架的权力制衡。这种权力的平衡，可能被一个独裁者大刀阔斧地公然推倒，也可

能被一个扩张权力的总统一点一点地蚕食。正是因为这种蚕食的危险，对任何一点政治病毒

建立一个强大的预警机制，可以说是政治健康的前提。

美国的开国之父们当初制定宪法时，初衷并不是建立一个强总统的制度。美国宪法的第二章，

明确规定的总统权限是“保证法律被忠实地执行”。换句话说，按照宪法的原意，总统拥有

的是“执行权”，他本身并没有立法权，不能自由地去“开发”权力。然而随着时间的流逝，

历届总统们不断“顺手牵羊”，权力越来越大。首先，美国总统选举形式的变化，使得总统

越来越拥有自己独立的选民基础，并不需要对国会俯首称臣。19　世纪

30　年代以前，美国

总统的提名由国会的各党代表控制，总统还有动机对国会毕恭毕敬。之后，总统候选人开始

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由各党的全国党代表大会提名，总统提名的“婆家“从国会的党代表变成了普通的党代表。

后来，总统的选举进一步“民主化”，各党的党代表不再由“党总支”指定，而由普通公民

投票产生，这样一来，总统的选举基础，完全平民化了。总统

“翅膀硬了”，国会想抓也抓

不住了。

其次，数次政治经济危机，都给了总统扩大权力的机会。时势造英雄，无论是内战时期，还

是大萧条时期，或者越战时期，都呼唤一个强有力的总统来团结社会、集中资源、度过难关。

在这种危机时刻，一个强有力的总统，不但能够提高决策的效率，而且其个人魅力也是危难

时刻凝聚社会的资源――当然了，搞不好也会搬起石头砸自己的脚。这些危机造就了一夫当

关、万夫难档的林肯、罗斯福，也造就了约翰逊、尼克松这样的倒霉蛋。在所有这些危机中，

无疑罗斯福新政时期，是总统权力扩张最迅猛的时期。事实上，新政期间，总统权力的转型，

也是社会治理方式转型的一个后果。经济大萧条的出现，证明了放任自流市场模式的危险，

于是，美国社会的治理模式开始向干预型、福利型转变，这种转变反过来又导致了一个强大

行政权力的扩大。

最后，同时可能也是最重要的，还是现代社会运转方式“理性化”的后果。现代社会生活日

益复杂化，需要越来越庞大的行政部门，灵敏的反馈机制，和越来越专业的管理知识。行政

部门的提案，越来越成为国会议案的源泉。通过控制提案的内容，设定国会的议程，总统带

领的行政部门已经成了事实上的“立法者”，更不用说行政部门在“执行”法案时，往往自

由诠释法案，从而也实现立法的功能了。这一点，和一个越来越庞大的公司里，CEO　的地

位不断上升是一个道理。

正是在这个大背景下，美国社会有理由对总统权力的进一步扩张表示警觉。历史学家

Arthur

Schlesinger　在尼克松当政期间写了一本影响很大的书，叫《帝王总统》，声称美国的总

统已经从“宪政总统”变成了“帝王总统”。然而，也正是因为“神经质”的社会各界及早

地启动了预警机制，导致了国会在尼克松时代及之后采取一些拨乱反正的措施。1972　年的

“呈堂法案”，1973　年国会通过“战争权力决议”，1974　年的“国会预算和资金扣押

法案”，分别从外