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年初，维新派就给光绪递了不少关于开制度局的折子，光绪一直没下定决心。
庆亲王奕劻悄悄地将康有为关于立制度局的折子告诉给慈禧，慈禧对制度局的态度十分明确：〃既不可行之事〃，还令大臣放开胆子予以驳斥。奕劻得令后，便在交给光绪的复折里大谈制度局之非，什么祖宗官制已然完备，军机处、内阁、六部九卿总理衙门都运转甚佳，根本无须另立新局，免得徒增滋扰。除了奕劻外，军机处也对制度局非议甚多。军机大臣里李鸿藻的儿子李符认为，开制度局，就是要废军机处，他宁可忤逆圣旨，也要阻止制度局开设。不久，军机大臣礼亲王世铎又和奕劻一起，提出了一个变通之策，建议光绪将康有为的〃选天下通才置于制度局〃改为〃选翰詹科道十二人，轮日召见，备顾问〃。 翰詹是官名，位居大理寺卿之下，科道是都察院的衙门，和六部相对。若光绪采纳了这一建议，就意味着，不能将民间的维新派名士引入宫中，只能在旧有大臣中选去变法顾问。而旧有大臣里，保守派又明显占了上风。
光绪不只想开制度局，还想立议院，大臣孙家鼐提醒他〃君权从此替矣〃，光绪则答：〃变法是为了救民，如果能救民，君权之替不替有什么关系？〃
光绪有心大展宏图，只是这大展宏图的每一步都走得磕磕绊绊。
光绪、康有为都难以驳斥世铎等人的〃变通之策〃，
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